La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (en anglais Convention on International Trade of Endangered Species, CITES), aussi appelé Convention de Washington, est un accord intergouvernemental signé le 3 mars 1973 à Washington.

Objectifs

La CITES doit garantir que le commerce international des espèces inscrites dans ses annexes, ainsi que des parties et produits qui en sont issus, ne nuit pas à la conservation de la biodiversité et repose sur une utilisation durable des espèces sauvages.

À cette fin, la CITES fixe un cadre juridique et des procédures pour faire en sorte que les espèces sauvages faisant l'objet d'un commerce international ne soient pas surexploitées. La CITES met périodiquement à jour ses données du commerce international d'espèces protégées et les publie (Août 2010).

Ratifications

Principes

Les quelque 34 000 espèces animales et végétales concernées sont réparties dans trois annexes, I, II et III, en fonction de la gravité du risque que leur fait courir le commerce international. La CITES vise à maîtriser ce risque en limitant les mouvements internationaux, qu'ils soient commerciaux ou pas, aux seuls spécimens accompagnés de permis/certificats prouvant que leur prélèvement est légal et compatible avec la pérennité de l'espèce concernée. Les documents CITES représentent donc une sorte de certification, de garantie d'utilisation durable. Leur authenticité, leur recevabilité et leur adéquation avec les spécimens qu'ils accompagnent sont contrôlées par les douanes en frontière.

Dans l'Union européenne

Les États membres de l'Union européenne n'appliquent pas la CITES en tant que telle, mais des règlements communautaires qui harmonisent et renforcent l'application de la Convention sur le territoire UE. Début 2011, l'UE a publié une résolution qui sera sa position lors de la quinzième session de la Conférence des parties à la convention à Doha (Qatar) du 13 au 25 mars 2010.

Toutes les espèces inscrites à la CITES, ainsi que d'autres espèces que la Communauté protège sur son territoire ou dont elle souhaite maîtriser les flux, sont inscrites dans 4 annexes UE A, B, C et D :

• L'annexe A correspond à l'Annexe I de la CITES (espèces menacées d'extinction), à laquelle s'ajoutent certaines espèces auxquelles l'UE souhaite conférer un statut de protection plus élevé.
• L'annexe B correspond aux espèces de l'Annexe II de la CITES (espèces qui pourraient inscrites à l'annexe A, à quelques espèces de l'Annexe III CITES et à certaines espèces « non-CITES » constituant des menaces écologiques (espèces dites envahissantes)
• L'annexe C correspond au reste de l'Annexe III CITES (espèces qu'un pays protège sur son territoire et pour lesquelles il souhaite la collaboration des autres Etats pour détecter les exportations illégales)
• L'annexe D est constituée d'espèces qui ne sont pas inscrites à la CITES, mais dont l'UE considère que les volumes d'importation justifient une surveillance.

Concernant les annexes A, B ou C, la réglementation s'applique à l'animal ou à la plante, vivants ou morts, entiers ou pas, ainsi qu'à tous les produits ou objets qui en sont dérivés, sauf si une annotation spécifique restreint son champ d'application. Concernant l'annexe D, la réglementation s'applique uniquement :

• aux animaux vivants ou morts et entiers, sauf annotation précisant quels spécimens sont également concernés ;
• aux plantes vivantes, sauf annotation précisant quels spécimens sont également concernés.

L'utilisation commerciale des spécimens de l'annexe A est interdite, sauf dérogation prenant la forme d'un certificat intra-communautaire délivré au cas par cas. De même, le transport d'animaux vivants de l'annexe A requiert l'obtention préalable d'un certificat.

En France

En France, les permis et certificats sont délivrés depuis 2001 par les Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), qui ont hérité des prérogatives des anciennes Directions régionales de l'environnement (DIREN).

Gouvernance

Le Secrétariat de la CITES est administré par le Programme des Nations unies pour l'environnement. Il est basé à Genève. En Juin 2019, le nombre d'États parties à la Convention s'élève à 183. La convention est applicable aux États-Unis depuis le 14 janvier 1974 (1er pays dans l'ordre chronologique), en France depuis le 11 mai 1978 et en Belgique depuis le 3 octobre 1983.

Conférences de la CITES et Comité permanent

Tous les trois ans, les modalités d'application de la Convention et la liste des espèces concernées sont révisées lors des Conférences des parties.

La quatorzième session de la Conférence des parties s'est tenue à La Haye (Pays-Bas), du 3 au 15 juin 2007. Elle a étudié les effets potentiels de ses décisions sur les moyens d’existence des démunis en milieu rural, lesquels subissent souvent en première ligne les effets des décisions internationales concernant les espèces sauvages. Le commerce illégal du bois, qui contribue à la déforestation et de certains produits de la pêche qui contribuent à la surpêche ont été au centre des discussions le 13 juin. 18 ans après que la CITES a interdit le commerce de l’ivoire, les ministres des États de l’aire de répartition de l’éléphant d’Afrique sont pour la première fois parvenus à un consensus sur la manière de traiter cette question : l'Afrique du Sud, le Botswana, la Namibie et le Zimbabwe ont été autorisés à procéder à une vente unique de leurs stocks gouvernementaux d'ivoire brut enregistrés et vérifiés au 31 janvier 2007, à destination des seuls pays dont le Secrétariat CITES aura vérifié que le marché intérieur de l'ivoire est suffisamment contrôlé. Après cette vente, une « période de repos » de neuf ans sans nouvelle vente d'ivoire sera mise en place.

La 57e session du Comité permanent s'est tenue du 14 au 18 juillet 2008 à Genève. Le Comité devait décider si la Chine devrait être agréée, au même titre que le Japon en 2007, pour devenir partenaire commercial de l'Afrique australe pour la vente unique d'ivoire décidée à la 14e session de la Conférence des parties. Le Comité devait aussi débattre des indicateurs pour évaluer la mise en œuvre du plan stratégique de la CITES. Divers rapports seront présentés sur l'état de conservation de certaines espèces (grands singes, tigres, rhinocéros, antilope du Tibet, antilope Saïga, ramin, acajou des Antilles).

Vers une réforme ?

Pour atteindre ses objectifs et ceux de la conférence mondiale sur la biodiversité, de Nagoya (2010), selon une étude publiée par la revue Science à la fin de 20105, après 35 ans d'action de la CITES pour près de 34 000 espèces concernées, le secrétariat de la CITES dépend trop des États membres pour la publication de données et l’application des règles, et plusieurs parties de la CITES ne surveillent pas de manière systématique le commerce de la faune et de la flore5. Toujours selon cette étude, les douaniers et agents devant appliquer la CITES manquent de moyens et d'argent, même dans les pays développés (par exemple, la moitié au moins des importations signalées d’animaux vivants aux États-Unis de 2000 à 2006 n'ont été identifiées que par catégories ; seuls 14 % des fiches comportaient une identification par espèce5. La CITES manquerait de moyens de vérifications internes et externes et son budget (5,2 millions de dollars pour 130 pays) ne suffirait pas pour exécuter ses missions. « La CITES dépend exclusivement des inventaires des États, bien que les incitations soient grandes pour donner des chiffres biaisés, et la plupart des espèces recensées par la CITES sont localisées dans les zones tropicales où la gouvernance est souvent faible et la corruption élevée » conclut l'étude qui relève aussi une application laxiste des lois par les États.

Va-t-on vers une meilleure gouvernance pour l'exploitation des ressources halieutiques ? Il subsiste actuellement de sérieux obstacles à l’introduction de nouvelles espèces marines dans les annexes de la CITES :

1) L’Annexe I pourrait être utilisée pour accompagner un moratoire de capture sur une espèce particulière, décidée par une organisation régionale de gestion de la pêche (ORGP), afin de la compléter au niveau commercial et ainsi la renforcer. Cette possibilité se heurte, toutefois,à une pratique de la CITES qui a consisté,jusqu’à présent, à ne délister qu’exceptionnellement une espèce dès lors qu’elle était inscrite dans l’une de ses annexes. Il est éventuellement possible de déplacer une espèce d’une annexe à une autre de la CITES, mais pratiquement pas d’en sortir. Cette quasi irréversibilité de fait s’avère dissuasive pour les espèces aquatiques commercialement exploitées S’il existe un risque de ne pouvoir sortir de la CITES à la fin du moratoire, beaucoup d’États n’accepteront pas d’y entrer. Pour qu’une telle mesure puisse être envisagée, il faudrait, pour toute espèce aquatique commercialement exploitée, ajouter une clause de limitation temporelle dans la décision introduisant cette espèce dans l’Annexe I de la CITES. L’inscription deviendrait automatiquement caduque après un certain temps et ne pourrait être réintroduite qu’après un processus de nouvelle demande accompagnée d’une évaluation de l’impact de la mesure précédente et en fonction de l’évolution des mesures de gestion adoptées par l’ORGP. Une autre possibilité pourrait consister en une clause de synchronisation dont les modalités restent à imaginer, notamment pour tenir compte du différentiel de rythme du processus décisionnel, annuel pour les ORGP, bi ou trisannuel pour la CITES.

2) L’Annexe II pourrait être utilisée pour surveiller le commerce international d’espèces faisant l’objet de mesures de gestion adoptées par les ORGP mais ne disposant pas d’un système de certification qui leur soit propre. Cela éviterait une multiplication des procédures et des modèles de certificat et faciliterait ainsi le travail des autorités douanières. Certains requins sont, par exemple, déjà inscrits dans cette annexe de la CITES (grand requin blanc, requin pèlerin ou requin baleine). Ils font, par ailleurs, l’objet de mesures ponctuelles de gestion de la part de certaines ORGP. Outre la question du délistage éventuel, se pose celle de l’interprétation des termes de la Convention elle-même. L’incertitude juridique résultant de l’interprétation, par certains pays, des termes de la Convention a dissuadé de nombreux États d’accepter l’inscription à l’Annexe II d’espèces marines capturées en haute mer. La Convention prévoit que les produits capturés en haute mer sont assimilés à des produits importés lorsqu’ils sont débarqués sur le territoire d’un État et ce, quel que soit le pavillon du navire qui les a capturés. Le concept d’« introduction en provenance de la mer » qui vise les produits « pris dans l’environnement marin n’étant pas sous la juridiction d’un État » a suscité la controverse, certains voulant limiter la juridiction des États à la mer territoriale, afin d’étendre le champ d’application de la CITES. Il a fallu plusieurs années de débat avant d’admettre que la juridiction des États en mer devait s’interpréter conformément à la CNUDM et couvrait donc bien la Zone Économique Exclusive. Un second débat, non résolu, porte sur la question de la définition de l’autorité habilitée à certifier la régularité des produits capturés en haute mer et débarqués directement dans le port d’un pays tiers. Certains États soutiennent que c’est l’État du port qui doit attester « que cette exportation ne nuit pas à la survie de l’espèce intéressée », oubliant ainsi un principe fondamental du droit de la mer qui établit la juridiction exclusive de l’État de pavillon sur ses navires en haute mer. À ce titre, seul l’État du pavillon peut attester de la régularité ou de la légalité d’un produit capturé en haute mer par un navire battant son pavillon. Cet État peut donc seul certifier que les produits capturés par ses navires en haute mer ne nuisent pas à la survie de l’espèce. Ceci n’empêche pas l’État du port, en cas de débarquement direct dans un port autre que celui de l’État de pavillon, de procéder à un contrôle de validité du certificat, particulièrement dans le cas où le navire bat un pavillon dit de complaisance, et de refuser l’importation d’un produit sur son territoire s’il apparaît qu’il y a une contradiction entre le contenu du certificat et la réalité des faits (c’est le même principe qui est la base du système de certification IUU mis en place par l’UE).

Critiques

La lenteur administrative et les considérations politiques à l’œuvre lors des conférences des parties de la CITES qui ont lieu tous les deux ou trois ans pour actualiser la liste des espèces annexées sont l'objet de critiques. Des chercheurs ont ainsi mis en évidence qu'il s'écoulait en moyenne dix ans entre le classement d'une espèce par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) sur la liste des espèces menacées et son inscription en annexe I ou II de la CITES.